O
tempo de tramitação de processos judiciais é comumente apontado como um dos
maiores obstáculos, para não dizer, vilões, da Justiça brasileira. Muitos
perguntam: Quais são as causas da morosidade da Justiça brasileira? Difícil
identificá-las precisamente. Mas é possível sugerir que algumas delas estão
ligadas à “burocracia judicial” e, mais diretamente, aos cartórios judiciais,
tema que pouca atenção tem recebido nos debates sobre o aperfeiçoamento e a
melhoria dos serviços prestados pelo Judiciário.
Como
estão organizados e como funcionam os cartórios judiciais? Que práticas do
cartório geram efeitos de aumento e diminuição do tempo de tramitação dos
processos? Quais são os integrantes e quem gerencia (ou deveria gerenciar) o
cartório judicial? Uma gestão da burocracia cartorial tem possibilidades de
melhorar o tempo de tramitação dos processos? Essas são algumas das questões
para as quais um estudo buscou trazer elementos esclarecedores.
Um
levantamento quantitativo destinado a saber, por exemplo, quantos são e onde
estão situados os cartórios judiciais, serviria para direcionar os
jurisdicionados a um endereço mais próximo de suas residências (ou não, já que
não há projetos direcionados a interiorização da Justiça, com exceção da
Justiça do Trabalho). O que se procura é saber que realidade existe por detrás
dos balcões dos fóruns.
É
preciso conhecer e compreender as dificuldades encontradas, suas fases
internas, como se organizam; como o funcionamento e sua organização (ou a falta
dela), afetam o andamento dos processos; como seus servidores percebem o
exercício jurisdicional que passa por suas mãos, entre outras inexploradas
questões.
Para
chegar a algumas possíveis respostas, uma equipe de investigadores liderada
pela professora Elda Coelho de Azevedo Bussinguer, coordenadora de pesquisa da
FDV (Faculdade de Direito de Vitória), encomendada pela Secretaria de Reforma
do Judiciário, ouviu magistrados e servidores das Varas Cíveis e Criminais,
federais e estaduais, da Região Sudeste, sobre as possíveis causas da demora do
processamento das demandas judiciais.
O
estudo finalizado no final do ano passado conheceu métodos e técnicas
administrativos, operacionais e organizacionais, utilizados em cada um dos
juízos, o que fez aos investigadores analisar, comparativamente, as boas e as
más práticas da administração, as formas de gestão do trabalho e de pessoas,
deixando evidenciado como a gestão e o funcionamento dos cartórios judiciais de
primeiro grau influenciam diretamente sobre a morosidade da Justiça.
Muito
embora a pesquisa trace um paralelo do funcionamento da Justiça Federal e
Estadual, o objetivo do estudo nunca foi mensurar quais “das Justiças” seriam
melhor/pior a serem seguidos/não seguidos. Mas quem sabe ambas possam
compartilhar experiências até então exitosas.
Alguns
apontamentos da pesquisa:
Comunicação na primeira tentativa de citação
Na
esmagadora maioria (99%) das varas cíveis federais pesquisadas realizam a
primeira tentativa de citação por meio de mandado a ser cumprido por oficial de
Justiça, e o restante (1% das varas) costuma acontecer por correio. Tal fato
certamente se deve a dois fatores: à exceção contida no artigo 222, alínea ‘c’,
do Código de Processo Civil, que prevê que as citações das pessoas jurídicas de
direito público devem ser feitas por oficial de justiça, e à previsão da Lei
Complementar 73/93 no sentido de que a intimação dos membros da Advocacia-Geral
da União deve ser sempre pessoal.
Quanto
às varas cíveis estaduais, a maioria (79%) costuma realizar a primeira
tentativa de citação por correio, e o restante (21%) costuma fazê-lo por meio
de mandado a ser cumprido por oficial de Justiça.
Nesse
caso, embora o Código de Processo Civil preveja que a citação inicial seja
realizada por correio, excepcionando a figura da citação por oficial de
Justiça, prevista no artigo 222 do Código de Processo Civil, os chefes de cartório
consultados, optam por realizar as citações diretamente por oficial de Justiça
em razão da ineficiência da citação por correio (que muitas vezes retorna, ou é
assinada por quem não tem poderes), o que torna necessária a realização de nova
citação, desta vez por mandado.
Segundo
eles, a previsão de citação inicialmente por mandado, pouparia tempo e
dispêndios de recursos públicos.
Distribuição das tarefas nos cartórios
Na
maioria das varas cíveis federais, a responsabilidade pela distribuição de
tarefas é exercida pelo próprio chefe de cartório (74% das varas), mas em
algumas dessas varas essa responsabilidade é compartilhada com outro servidor,
17% das varas, ou com o próprio juiz (3% juiz e chefe de cartório, 3% juiz e 3%
juiz, chefe de cartório e outros).
Já
nas varas cíveis estaduais, a responsabilidade pela distribuição de tarefas é
exercida de forma quase unânime pelo chefe de cartório, 94% das varas, e só é
compartilhada com outro servidor ou com o juiz em alguns poucos casos, 4% chefe
de cartório e outro, 1% juiz e chefe de cartório e 1% outro.
Esses
dados demonstram, ainda que de forma sutil, haver uma diferença na forma de
gestão entre as duas esferas de competência: nas varas cíveis federais a gestão
parece ser mais colaborativa enquanto nas varas cíveis estaduais a gestão
parece ser mais centralizada na pessoa do chefe do cartório.
Partindo
das hipóteses de que há grandes diferenças estruturais — recursos materiais e
humanos — entre as esferas federal e estadual e de que os cartórios não seguiam
um modelo prévio e padronizado de gestão, foram colhidas informações relativas
à gestão desses cartórios com base no modelo de administração por objetivos.
Grau de gestão exercido pelo juiz
O
grau de gestão exercido pelo juiz sobre o dia-a-dia do cartório ocorre em maior
parte nas varas cíveis federais com 17% de gestão máxima, 39% de gestão
intermediária e 30% de gestão mínima, totalizando 86%. Na gestão das varas
cíveis estaduais o Juiz atua com 10% de gestão máxima, 19% de gestão
intermediária e 30% de gestão mínima, totalizando 59%.
O
estudo aponta, em outras palavras, que há uma diferença expressiva, pois o
percentual de varas cíveis federais em que o juiz não exerce nenhum grau de
gestão é de 14% das varas pesquisadas. É praticamente três vezes menor que o
percentual de varas cíveis estaduais com esse mesmo grau de gestão, 41%.
Assim,
continua a pesquisa, é possível que tal fato decorra do tempo de permanência do
juiz nas varas, que costuma ser maior nas varas cíveis federais e menor nas
varas cíveis estaduais, considerando o tempo em que cada magistrado fica lotado
naquele Juízo.
Tudo
isso para refletir se a gestão das varas cíveis federais por Juiz influencia
positivamente ou negativamente na gestão dos cartórios.
Metas internas
As
‘metas internas’ objeto da pesquisa foram direcionadas enquanto objetivos
internos — criados independentemente de exigência do tribunal ao qual a vara é
vinculada sendo —,bem definidos, mensuráveis, possíveis, importantes e fixados
em um horizonte de tempo.
Dentre
as varas cíveis federais, a maioria, 87%, fixa metas internas na vara (cartório
e gabinete) para estabelecer e detalhar os objetivos e prazos que precisam ser
cumpridos.
Já
dentre as varas cíveis estaduais, um menor percentual, 59% das varas,
estabelece metas internas.
Embora
não se tenha questionado, nas entrevistas realizadas, o motivo da ausência de
fixação de metas internas por varas cíveis federais (13% das varas) e por varas
cíveis estaduais (41 % das varas), é possível, sugere a pesquisa, que a
inexistência de metas internas decorra da fixação, pelo Conselho Nacional de
Justiça (CNJ), de 10 metas anuais que, desde 2009, devem ser cumpridas pelo
Poder Judiciário objetivando, dentre outros fins, a diminuição da morosidade da
prestação jurisdicional. Portanto, apesar de não terem fixado metas internas,
tais varas podem se utilizar das metas do CNJ para nortear suas atividades.
Realização de treinamento
Na
maioria, levando em consideração as varas cíveis federais, 90%, e nas varas
cíveis estaduais, 67%, já foram realizados treinamentos das pessoas que
trabalham nos respectivos cartórios e gabinetes.
Contudo,
os treinamentos são oferecidos pelo tribunal ao qual a vara está vinculada e
são facultativos, o que revela que muitos servidores realizam os treinamentos
apenas para computar carga horária, para fins de promoção na carreira.
Alguns
entrevistados relataram que tais cursos são úteis porque dizem respeito à
utilização de programas de computador e ao uso do sistema informatizado de
acompanhamento processual (onde há) utilizado para o desenvolvimento do
trabalho na vara.
No
caso do melhor grupo de Varas cíveis estaduais, em que há praticamente 23% a
menos de treinamento que nas varas cíveis federais, o funcionamento e a gestão
da vara acabam por ficar prejudicados, haja vista que os servidores aprendem a
trabalhar com seus próprios colegas ou mesmo sozinhos — muitas vezes de forma
pouco eficiente e sem conhecimento das funções a serem desempenhadas, o que
acaba por prejudicar o bom funcionamento da vara —, aumentando o risco de que
isso comprometa a sua própria produtividade e, consequentemente, a
produtividade do Juízo.
Outros
entrevistados relataram que muitas vezes os cursos jurídicos oferecidos não têm
relação direta com sua área de atuação nas varas cíveis nem têm por objetivo a
capacitação dos servidores para o desempenho de suas atividades.
Cumprimento de prazos
A
maioria esmagadora de varas cíveis federais, 94%, afirmou que realizam algum
controle de cumprimento de prazos pela vara (cartório e gabinete) e por
terceiros (partes, Ministério Público, peritos etc.) para verificar e
viabilizar o alcance das metas pela equipe.
Em
uma proporção um pouco menor, 81%, as varas cíveis estaduais também realizam um
controle interno de prazos processuais.
Controle de produtividade
A
produtividade — conceito relacionado à eficiência — foi considerada como a
relação entre o resultado obtido e o esforço despendido.
Ou
seja, quanto menor for o esforço, o custo ou a quantidade de recursos
despendidos para se alcançar um mesmo resultado e quanto maior for à qualidade,
o volume ou o valor do resultado alcançado com o mesmo custo, maior será a
produtividade.
Embora
seja um indicador útil para verificar e viabilizar o alcance das metas pela
equipe, o controle interno de produtividade da vara (cartório e gabinete) é
realizado por pouco menos da metade das varas cíveis federais, 43% das varas, e
por pouco mais da metade das varas cíveis estaduais, 53%.
Desempenho dos servidores
Embora
seja um indicador útil para se verificar e viabilizar, em relação a cada pessoa
individualmente, a eficácia do treinamento e o alcance das metas tanto na
iniciativa privada quanto no serviço público (Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão 2002), a avaliação de desempenho individual também só
costuma ser realizada por pouco mais da metade das varas cíveis federais, 54%,
e por pouco menos da metade das varas cíveis estaduais, 39%.
Motivação/incentivo[1] dos servidores
Embora
objetivem proporcionar crescimento pessoal e melhoria contínua dos resultados
obtidos individual e coletivamente considerados (RIBEIRO; SADALLA, 1998), os
mecanismos internos de motivação/incentivo das pessoas que trabalham nos
cartórios e gabinetes são muito pouco utilizados pelas varas pesquisadas.
Apenas
24% das varas cíveis federais e 10% das varas cíveis estaduais pesquisadas
utilizam desses mecanismos.
Tempo para a prática de atos processuais
Quanto
aos atos processuais, propriamente ditos, não se pretendeu, na pesquisa,
investigar a causa da demora (pois é possível que, por exemplo, a demora
decorra da dependência da prática de atos das partes, atos dos oficiais de
justiça, atos dos Correios etc.). Buscou-se obter apenas uma estimativa, pelos
chefes de cartório, dos tempos despendidos para a prática de atos processuais
nas varas pesquisadas.
Maior ‘gargalo’ da vara
As
estimativas obtidas em ambas às esferas de competência foram bastante próximas:
nas varas cíveis federais os processos costumam demorar no próprio cartório em
79% dos casos. Quanto às varas cíveis estaduais, são 81% dos casos. Embora tais
números sugerirem que o maior ‘gargalo’ da demora do processo é o cartório,
também é necessário que se adotem medidas para diminuir a morosidade do trâmite
dos processos nos gabinetes, já que os gabinetes também foram apontados como
‘gargalos’ de parte das varas cíveis federais em 21% das varas, e 19%no caso
das varas cíveis estaduais, apontou a pesquisa.
Tempo para a juntada de petições
Com
base nas estimativas fornecidas pelos chefes de cartório sobre o tempo
despendido para a juntada de petições, contado desde quando as petições chegam
ao cartório, observa-se que, independentemente do motivo, apenas a minoria das
varas cíveis federais, 40%, decorrente da soma dos percentuais relativos a 1 e
a 2 dias, respeita o prazo de 48 (quarenta e oito) horas previsto no artigo
190, segunda parte, do Código de Processo Civil.
Contudo,
no universo das varas cíveis estaduais, nota-se que, também independentemente
do motivo, uma parte ainda menor, aproximadamente 25% das varas, decorrentes da
soma dos percentuais relativos a 1 e a 2 dias, respeita o prazo legal para a
realização da juntada de petições.
Publicação de intimações na imprensa
Já
com base nas estimativas fornecidas pelos chefes de cartório sobre o tempo
despendido para a realização de publicação de intimações na imprensa, desde o
momento em que o ato precisa ser publicado, nota-se que, independentemente do
motivo, o mesmo percentual de varas cíveis federais, 40% das varas, decorrentes
da soma dos percentuais relativos a 1, 2, 3 e 4 dias, respeita o prazo de 48
(quarenta e oito) horas, previsto no artigo 190, segunda parte, do Código de
Processo Civil, prazo esse contado duas vezes: 48 horas para a remessa do ato
para publicação e 48 horas para a realização da publicação em si pela imprensa
oficial.
Contudo,
revela a pesquisa, nota-se uma alteração dos resultados obtidos no gráfico
anterior em relação às varas cíveis estaduais: aqui, uma parte muito maior de
varas, aproximadamente 55% das varas, decorrentes da soma dos percentuais
relativos a 1, 2, 3 e 4 dias, respeita o prazo legal para a realização de
publicação de intimações. Assim como no caso do gráfico anterior.
A
pesquisa ainda investigou se a forma de gestão dessas varas tem algum impacto
sobre essa diferença encontrada novamente entre as estimativas, feitas pelos
próprios servidores, do tempo despendido.
Prolação de despachos
As
estimativas de tempo feitas pelos chefes de cartório para a prolação de
despachos, desde o momento da conclusão, demonstram haver mais uma vez
diferença entre as duas esferas de competência: o percentual de varas cíveis
federais que respeita o prazo de 2 (dois) dias previsto pelo artigo 189, I, do
CPC para a prolação de despacho, aproximadamente 20% das varas, decorrentes da
soma dos percentuais relativos a 1 e 2 dias, é menor que o percentual de varas
cíveis estaduais que afirmam observar tal prazo, quase 50% das varas,
decorrentes da soma dos percentuais relativos a 1 e 2 dias.
Contudo,
trouxe o levantamento, que novamente o prazo legal é descumprido pela grande
maioria das varas, provavelmente porque, o tempo despendido para a prolação de
despacho sofre influência das diferentes formas de gestão das varas.
Prolação de sentenças
Em
relação à estimativa de tempo feita pelos chefes de cartório para a prolação de
sentenças, desde o momento da conclusão, encontra-se novamente uma diferença,
independentemente do motivo: o percentual de varas cíveis federais que respeita
o prazo de 10 (dez) dias previsto pelo artigo 189, II, do CPC para a prolação
de sentença, aproximadamente 20% das varas, decorrentes da soma dos percentuais
relativos a 3, 5, 7 e 10 dias, é menor que o percentual de varas cíveis
estaduais que observam tal prazo, pouco mais de 30% das varas, decorrentes da
soma dos percentuais relativos a 1, 2, 3, 4,5, 7 e 10 dias.
Em
síntese, conclui a pesquisa, que a maior parte das varas cíveis federais e estaduais
conseguem desempenhar suas atividades de cartório e de gabinete dentro dos
prazos previstos em lei.
Experiências já realizadas
Em
síntese, esclarece a pesquisa, que por meio das entrevistas detalhadas com a
amostra das varas do melhor e do pior grupos de Varas Cíveis Federais e
Estaduais, foi possível colher uma relação das iniciativas e experiências já
realizadas por elas e que, segundo os respectivos chefes de cartório e
magistrados, têm contribuído para a ampliação e promoção da celeridade processual
(ou não).
Experiências adotadas por varas federais
Melhor gestão
•controlar
melhor os prazos processuais;
•
cumprir metas, comparar produtividade individual apresentada por servidores,
encaminhar ato praticado com erro para quem errou o retifique;
•
definir metas anuais (ex.: estipular quantidade de processos que devem ser
reduzidos no período), transferir para o chefe de cartório a prática de atos
ordinatórios;
•
determinar que as sentenças sejam sintéticas / concisas;
•
diminuir a quantidade de processos conclusos para sentença;
•
dividir processos conforme o assunto / metas do CNJ / prioridade legal;
•
dividir as tarefas cartorárias em 4 equipes, para que cada equipe tenha uma
atividade preponderante: (a) Processo de conhecimento, (b) Execução, (c) Apoio
ao gabinete, (d) Atos gerais;
•
dividir processos por especialização / matéria e por repetição;
•
identificar os processos em atraso;
•
julgar os processos conforme a ordem cronológica;
•
realizar audiências em apenas uma semana por mês;
•
reunir-se com assessores para traçar metas de otimização do trabalho;
•
separar os processos por metas / prioridades legais;
•
vincular assessores específicos para cada processo, simplificar / corrigir os
termos das decisões, enviar processos para INSS/CEF para que eles calculem
valores para se evitar embargos.
Pior Gestão
•
apreciar liminares oportunamente para o processo fluir (exceto as urgentes) e
evitar decisões interlocutórias (tais como o saneamento) • atribuir poderes ao
diretor para a prática de atos ordinatórios;
•
controlar diariamente as metas por meio de relatórios estatísticos;
•
cumprir metas internas e da corregedoria (ex: sentença não pode ultrapassar 180
dias; decisão interlocutória não pode ultrapassar 60 dias; processos da meta 2
/ idosos / ações constitucionais têm prioridade absoluta; processos devem ser
movimentados em até 30 dias);
•
dividir a vara em setores: processos de conhecimento, de execução e não
conclusos;
•
dividir os processos por especialização / matéria /procedimento;
•
elaborar um fluxograma completo nos despachos para se evitar novas conclusões;
•
priorizar processos não sentenciados / urgentes em detrimento de processos em
execução;
•
separar processos de matéria exclusivamente de direito para se proferir
sentença logo após contestação;
•
utilizar um sistema informatizado interno de comunicação entre servidores/juiz
que não demande deslocamento físico.
Experiências adotadas por varas estaduais
Melhor Gestão
•
acelerar as publicações;
•
alterar a distribuição de tarefas dos servidores;
•
dividir tarefas por especialização/matéria;
•
implementar o NEP;
•
pesquisar bens penhoráveis;
•
priorizar processos com acordo/desistência/renúncia/audiência marcada;
•
separar os processos para decidir/sentenciar;
•
separar processos com pedido de penhora on-line;
•
separar processos por assunto e ordem cronológica;
•
transferir ao cartório a função de lançar decisões no sistema informatizado e
na publicação;
•
utilizar cópia da decisão como ofício/mandado (despacho mandado)
Pior Gestão
•
atribuir ao cartório a prática de atos ordinatórios;
•
comparar constantemente os dados estatísticos entre as varas certificadas;
•
controlar o tempo parado dos processos;
•
designar assessor específico para processos com urgência / preferências legais;
•
designar inicialmente uma audiência especial de conciliação nos processos de
rito ordinário de grande repercussão (para depois se fazer a citação do réu
caso, não haja acordo);
•
encaminhar virtualmente decisões do assessor para o juiz corrigir;
•
estabelecer metas de produtividade em relação a sentenças para aumentar a
proporção de processos entrados x saídos;
•
manter apenas um assessor no gabinete e transferir o outro para o trabalho do
cartório;
•
montar um sistema informatizado de códigos de decisões padronizadas;
•
ordenar processos para sentença de forma lógica;
•
proferir sentença em audiência;
•
proferir sentenças/decisões assim que chegam ao gabinete;
•
realizar processo seletivo para estagiários/servidores do gabinete;
•
redistribuir atribuições para assessores/estagiários/servidores;
•
sanear processo em audiência preliminar;
•
separar os processos conforme o ato a ser praticado;
•
transferir a um único servidor a elaboração de Decisões / sentenças de baixa
complexidade.
A
pesquisa, longe de ser um trabalho que queira incriminar ou reduzir o necessário,
relevante e auspicioso papel dos cartórios judiciais na realização da Justiça,
sugere, nas próprias considerações da professora Elda Coelho, identificar os
indicadores relacionados com a gestão dos processos de trabalho que podem
limitar a celeridade do processamento das ações em primeiro grau, para então
analisar o impacto desses indicadores sobre a morosidade.
Os
dados coletados que ora trazemos é uma pequena amostra do grandioso e detalhado
trabalho da equipe da Faculdade de Direito de Vitória que ao superar entraves e
resistências característicos de trabalhos de campo, pôde, comparativamente,
apontar as boas e as más práticas de gestão, lançando um desafio para que
gestores e formuladores de políticas se debrucem sobre os resultados e possam
sugerir e implementar modelos de melhoria na Justiça brasileira.
[1]A motivação é um
“conjunto de fatores psicológicos (conscientes ou inconscientes) de ordem
fisiológica, intelectual ou afetiva, os quais agem entre si e determinam a
conduta de um indivíduo” (FERREIRA, 1999).
Por
Marcelo Vieira de Campos
Fonte
Consultor Jurídico
